Preşedintele Klaus Iohannis a trimis Curţii Constituţionale o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 160/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare, precum şi pentru completarea art. 25 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996. Şeful statului argumentează că legea a fost adoptată cu încălcarea jurisprudenţei CCR referitoare la fixarea limitelor sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii prin cererea formulată de Preşedintele României şi cu încălcarea Constituţie.
Redăm mai jos integral sesizarea formulată de către preşedintele Klaus Iohannis:
„O.U.G. nr. 160/2020 are ca obiect de reglementare crearea cadrului legal necesar aplicării Regulamentului (UE) 2017/352 al Parlamentului European şi al Consiliului din 15 februarie 2017 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare şi a normelor comune privind transparenţa financiară a porturilor.
Cu privire la legea de aprobare a O.U.G. nr. 160/2020, în data de 28 noiembrie 2022, Preşedintele României a formulat o cerere de reexaminare. solicitând Parlamentului reexaminarea unor dispoziţii referitoare la procedura de selecţie a membrilor organelor de conducere ale administraţiilor portuare.
Prin procedura de adoptare şi prin conţinutul său normativ, în forma transmisă la promulgare, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 160/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare, precum şi pentru completarea art. 25 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996 încalcă o serie de principii şi dispoziţii constituţionale care vor fi prezentate în continuare.
Legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 77 alin. (2), prin raportare la art. 1 alin. (5) din Constituţie, iar în raport cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, referitoare la fixarea limitelor sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii prin cererea formulată de Preşedintele României, a fost adoptată şi cu încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituţie.
Potrivit art. 77 alin. (2) din Constituţie, înainte de promulgare, Preşedintele României poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. Norma constituţională nu dispune însă cu privire la prevederile ce trebuie să fie reexaminate, ca urmare a cererii formulate de Preşedintele României.
În acest context, printr-o bogată jurisprudenţă, Curtea Constituţională a statuat că reexaminarea legii de către Parlament trebuie să se restrângă la obiecţiunile menţionate în cererea Preşedintelui României, iar, în situaţia în care se dă o altă redactare unor texte sau se completează legea cu noi reglementări, urmează să se asigure corelările necesare cu textele care au făcut obiectul cererii Preşedintelui României. Cererea de reexaminare nu poate afecta statutul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării. Cererea formulată de Preşedintele României în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituţie are ca efect reluarea procesului legislativ, cadru în care Parlamentul poate modifica sau completa legea în sensul cerut de Preşedinte, poate menţine legea în forma adoptată iniţial sau, dimpotrivă, ţinând seama şi de punctul de vedere al Preşedintelui, o poate respinge (Decizia nr. 355/2007, Decizia nr. 991/2008, Decizia nr. 682/2008, Decizia nr. 1.596/2011, Decizia nr. 1.597/2011, Decizia nr. 924/2011 sau Decizia nr. 1.598/2011).
Totodată, prin Decizia nr. 63/2018 Curtea Constituţională a statuat că: „46. Limitele sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii sunt definite de cererea de reexaminare. Având în vedere scopul cererii de reexaminare, respectiv îmbunătăţirea actului normativ, nu se poate admite ca reexaminarea să aibă drept consecinţă adoptarea unei legi cu contradicţii sau necorelări între texte, astfel că, în virtutea regulilor de tehnică legislativă, necesitatea coerenţei reglementării impune completarea unor texte din lege care nu au făcut în mod expres obiectul cererii de reexaminare. Această practică este în beneficiul reglementării şi nu afectează limitele reexaminării, admiterea unor obiecţii din cererea de reexaminare putând antrena modificări cu privire la toate sau doar la unele dintre dispoziţiile legii în cauză, ceea ce impune corelarea tuturor prevederilor acesteia, chiar prin eliminarea sau abrogarea unor texte. Astfel, Curtea a constatat că, în aplicarea normei constituţionale cuprinse la art. 77, Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Preşedintelui României, precum şi pe cele care au legătură cu acestea, asigurându-se succesiunea logică a ideilor şi coerenţa reglementării. În acest context se impune a fi modificate chiar şi unele dispoziţii ale legii care nu au fost în mod expres cuprinse în cererea de reexaminare, dar care sunt în mod indisolubil legate de acestea. În cadrul acestei proceduri, în situaţia în care se dă o altă redactare unor texte sau se completează legea cu noi reglementări, urmează să se asigure corelările necesare dintre textele care au făcut obiectul cererii Preşedintelui României şi celelalte dispoziţii ale legii. Pentru aceleaşi raţiuni, dacă cererea de reexaminare vizează doar aspecte punctuale sau dispoziţii concrete din lege, iar, în economia actului normativ, acestea se dovedesc a fi esenţiale, întrucât constituie fundamentul reglementării, lipsa lor afectând însăşi filosofia actului normativ, apare cu evidenţă faptul că înlăturarea, eliminarea lor va prejudicia întregul act şi va conduce la respingerea legii în ansamblul său”.
Raportat la cauza de faţă, prin cererea de reexaminare, Preşedintele României a subliniat că în cuprinsul dispoziţiilor supuse reexaminării se foloseşte o terminologie neclară în privinţa domeniilor de studii şi, având în vedere importanţa, rolul şi atribuţiile membrilor organelor de conducere ale administraţiilor portuare, a susţinut necesitatea menţionării exprese a nivelului de studii solicitat în cadrul condiţiilor de selecţie. Totodată, prin cererea de reexaminare, Preşedintele României a arătat impactul pe care noile condiţii şi diminuarea unor cerinţe - inclusiv eliminarea condiţiei ca experienţa profesională de 5 ani să fie în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale ori a instituţiilor publice, precum şi a condiţiei ca respectivele competenţe profesionale dovedite prin minimum 5 ani de experienţă, îndeplinind atribuţii de conducere, reglementare sau control să fie în domeniul naval, condiţii prevăzute în prezent de art. 42 alin. (4) lit. b) din O.G. nr. 22/1999 - îl pot avea în privinţa componenţei şi selecţiei membrilor organelor de conducere ale administraţiilor portuare şi a solicitat reevaluarea acestora.
Domeniul portuar are, prin însăşi natura activităţilor specifice, o contribuţie semnificativă la creşterea competitivităţii, deopotrivă din perspectiva economiei naţionale şi a poziţiei industriilor europene pe pieţele mondiale. De aceea, pentru a face faţă în mod adecvat în raport cu provocările cu care se confruntă domeniul şi pentru a beneficia în mod real de oportunităţile de dezvoltare, este esenţial ca măsurile legislative sau administrative dedicate să fie clare, orientate prioritar spre creşterea eficienţei, a competitivităţii şi sustenabilităţii lanţurilor logistice şi de transport şi să poată fi aplicate fără generarea de sincope sau discontinuităţi.
Potrivit art. 23 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare: „În porturile în care infrastructura portuară aparţine domeniului public sau privat al statului, administraţiile portuare se înfiinţează prin hotărâre a Guvernului ca unităţi care funcţionează în subordinea sau sub autoritatea ministerului”. Potrivit art. 24 alin. (1) din acelaşi act normativ, administraţiile portuare au următoarele atribuţii: „a) să pună infrastructura portuară la dispoziţia tuturor utilizatorilor, în mod liber şi nediscriminatoriu; b) să întreţină, să reparare, să modernizeze, să dezvolte şi să menţină caracteristicile tehnice minime ale infrastructurii portuare, astfel cum sunt stabilite prin planurile de proiectare sau cărţile tehnice aferente fiecărui element de infrastructură ori grupuri de elemente reprezentând o unitate funcţională, aflate în administrarea sau proprietatea lor; c) să întreţină, să reparare, să modernizeze, să dezvolte şi să menţină caracteristicile tehnice minime ale oricăror reţele de utilităţi existente pe teritoriul porturilor, aflate în administrarea sau în proprietatea lor; d) să asigure operatorilor economici, la cererea acestora, refurnizarea sau distribuţia utilităţilor, cu respectarea regulilor stabilite de către autorităţile de reglementare competente; e) să asigure, după caz, furnizarea serviciilor de siguranţă prevăzute la art. 19 alin. (1) lit. b) pct. 1; f) să asigure în permanenţă adâncimile minime în bazinele portuare şi la dane, astfel cum sunt stabilite prin planurile de proiectare ale acestor elemente de infrastructură; g) să asigure în permanenţă adâncimile pe şenalele de acces necesare intrării/ieşirii navelor în/din port; h) să asigure în permanenţă semnalizarea pe şenalele de acces şi în porturi; i) să asigure, după caz, semnalizarea în mare largă, activitate pentru care pot percepe tarife; j) să ţină evidenţa muncitorilor portuari care efectuează activităţile specifice prevăzute la art. 60 alin. (1) pe bază de contracte individuale de muncă; k) să permită accesul în danele de operare pentru operaţiuni de încărcare/descărcare doar a navelor fluviale care respectă prevederile art. 19 alin. (4); l) să întreţină drumurile de acces existente pe teritoriile portuare. În cazuri excepţionale, cu acceptul ministerului şi al autorităţilor locale, administraţiile portuare pot participa la întreţinerea căilor de legătură între teritoriile portuare şi drumurile naţionale sau autostrăzi; m) să participe la intervenţiile în caz de dezastre, inclusiv poluări, conform legislaţiei în vigoare”. Aşadar, prin raportare la activitatea şi atribuţiile lor, inclusiv în ceea ce priveşte serviciile de siguranţă în porturi şi pe căi navigabile, administraţiile portuare şi, implicit, conducerile acestora au un rol esenţial în administrarea şi utilizarea infrastructurii de transport naval.
În procedura de reexaminare, Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a admis un amendament prin care s-a înlocuit condiţia ca membrii să aibă competenţe profesionale dovedite prin minimum 5 ani de experienţă în administrarea sau managementul unor entităţi, persoane juridice care desfăşoară activităţi specifice sectorului transport, logistic, administrarea infrastructurii de transport cu o condiţie de experienţă de minimum un an în respectivele domenii. În data de 20 decembrie 2022, în procedura reexaminării, Camera Deputaţilor, în calitate de cameră decizională, a adoptat legea în forma adoptată de Senat. Cu alte cuvinte, Parlamentul a diminuat şi mai mult condiţiile şi cerinţele pentru selecţia membrilor organelor de conducere ale administraţiilor portuare.
Astfel, în forma transmisă la promulgare după reexaminare, pct. 21 nou introdus prin art. I, pct. 1 din legea de aprobare va avea următorul cuprins: „21 . La articolul 42 alineatul (4), literele a) şi b) se modifică şi vor avea următorul cuprins: «a) membrii selectaţi să aibă studii economice, tehnice sau juridice şi experienţă în domeniul economic, tehnic, juridic, de cel puţin 5 ani; b) membrii selectaţi să aibă competenţe profesionale dovedite prin minimum un an de experienţă în administrarea sau managementul unor entităţi, persoane juridice care desfăşoară activităţi specifice sectorului transport, logistic, administrarea infrastructurii de transport sau competenţe profesionale dovedite prin minimum 5 ani de experienţă îndeplinind atribuţii de conducere, reglementare sau control»”.
O asemenea modificare a numărului minim de ani de experienţă în administrarea sau managementul unor entităţi, persoane juridice care desfăşoară activităţi specifice sectorului transport, logistic, administrarea infrastructurii de transport este una fără legătură cu aspectele solicitate în cererea de reexaminare şi, în consecinţă, realizată cu depăşirea limitelor reexaminării. În esenţă, redeschiderea procedurii legislative a reprezentat pentru Senat, în calitate de primă cameră sesizată, prilejul de a adopta o soluţie legislativă ce este diametral opusă aspectelor semnalate de Preşedintele României în cererea de reexaminare. Acest aspect contravine flagrant celor statuate prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care a descris posibilităţile pe care le are la dispoziţie Parlamentul cu privire la cererea de reexaminare, respectiv: admiterea, admiterea în parte sau respingerea (Decizia nr. 526/2018).
Raportând considerentele de principiu reţinute de jurisprudenţa constituţională la specificul prezentei sesizări de neconstituţionalitate, se poate observa că, în ceea ce priveşte cererea de reexaminare formulată de Preşedintele României în data de 28 noiembrie 2022, nu se poate susţine nici că aceasta a fost admisă sau admisă în parte, nici că a fost respinsă. Între forma legii trimise iniţial la promulgare şi cea adoptată în urma soluţionării cererii de reexaminare formulate de Preşedintele României există o diferenţă specifică. Aceasta constă în înlocuirea sintagmei „5 ani” cu sintagma „un an”. Însă această diferenţă specifică, dincolo de evidenţa faptului că nu reprezintă nici o formă de „admitere” a cererii de reexaminare, ea nu poate fi considerată nici „respingere” a acesteia, întrucât conţinutul normativ al art. I pct. 1 din legea criticată, cu referire la art. 42 alin. (4) lit. b) din O.G. nr. 22/1999, a fost modificat.
Mai mult, această diferenţă specifică nu se poate încadra nici în acea practică permisă de instanţa constituţională în beneficiul reglementării, practică impusă de necesitatea coerenţei reglementării, ce ar fi atras completarea unor texte din lege care nu au făcut în mod expres obiectul cererii de reexaminare. În plus, admiterea amendamentului ce a condus la înlocuirea sintagmei „5 ani” cu sintagma „ un an” nu este motivată sub nici un aspect, nici cu raţiuni de tehnică legislativă, nici cu raţiuni de nevoie socială reală.
În realitate, cererea de reexaminare formulată de Preşedintele României a condus la redeschiderea procedurii legislative şi adoptarea unei soluţii legislative în total dezacord cu motive şi raţiunile acesteia şi la un rezultat imposibil de atins dacă ar fi fost respinsă.
Forma legii deduse controlului de constituţionalitate este consecinţa exercitării de către Preşedintele României a dreptului său constituţional de a formula cerere de reexaminare. La momentul exercitării acestei prerogative, Preşedintele României trebuie să aibă certitudinea şi garanţia că în cadrul procedurii reexaminării soluţia legislativă adoptată nu încalcă limitele reexaminării. În caz contrar, dacă nu ar exista această certitudine, dacă intervenţia autorităţii legiuitoare ar reprezenta altceva decât admitere/admitere în parte/respingere/modificare în beneficiul reglementării impuse de necesitatea coerenţei reglementării, recurgerea la acest mecanism constituţional ar rămâne golită de conţinut. Mai mult, Preşedintele României s-ar afla în imposibilitatea de a mai solicita reexaminarea unor dispoziţii introduse pentru prima dată sau modificate în procedura de reexaminare, fără nicio legătură cu motivele invocate în cererea de reexaminare.
În acest sens, subliniem că, pe lângă jurisprudenţa Curţii Constituţionale anterior invocată, în accepţiunea căreia redeschiderea procedurii legislative ca urmare a formulării unei cereri de reexaminare, potrivit art. 77 alin. (2) din Constituţie, este limitată la obiecţiunile formulate de Preşedintele României, instanţa constituţională a reţinut că „relaţia dintre Preşedintele României şi Parlament este caracterizată printr-un dialog constituţional permanent, iar în cadrul acestuia fiecare dintre cele două autorităţi trebuie să colaboreze în mod loial, cu respectarea rolului lor constituţional. Astfel, constituantul a acordat dreptul Preşedintelui de a cere reexaminarea legii pentru a se putea corecta erorile materiale comise în actul de legiferare sau pentru a se regândi o anumită soluţie legislativă atât pentru motive de constituţionalitate, cât şi de oportunitate. Prin intermediul acestui mecanism constituţional se deschide un dialog interinstituţional ce trebuie să fie guvernat de normele constituţionale referitoare la colaborarea loială între acestea. În acest caz, Parlamentului îi revine rolul fie de a-şi însuşi observaţiile, fie de a le repudia, fie de a respinge la vot propunerea/proiectul de lege, atunci când consideră că motivele invocate sunt întemeiate, iar anvergura acestora determină caracterul inacceptabil al legii. Prin urmare, dialogul constituţional are drept efect redeschiderea procedurii legislative între aceste instituţii, însă numai în limitele cererii de reexaminare. Depăşirea acestor limite ar acorda, în cadrul acestei relaţii, un rol preeminent fie Parlamentului, fie Preşedintelui României, după caz, întrucât, dacă s-ar redeschide procedura legislativă indiferent de limitele cererii de reexaminare, Parlamentul ar putea adopta o lege cu un conţinut total diferit faţă de cea iniţială, iar Preşedintele României nu va mai putea cere reexaminarea acesteia, fiind vorba, în sens strict formal, de aceeaşi lege, ceea ce impune promulgarea acesteia în termen de 10 zile de la comunicarea sa. În acelaşi sens, Curtea reţine că, din contră, dacă s-ar aprecia că în ipoteza antereferită Parlamentul a adoptat o nouă lege, Preşedintele României ar dispune de dreptul de a formula o nouă cerere de reexaminare; or, această apreciere ar aparţine Preşedintelui României, care ar putea bloca procesul legislativ, transformând dreptul de veto suspensiv de care beneficiază într-unul decizional.” (Decizia nr. 63/2018).
De altfel, la nivel infraconstituţional, în acord cu acest principiu, procedura de soluţionare a cererii de reexaminare formulate de Preşedintele României este reglementată de art. 137 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi de art. 150 din Regulamentul Senatului. Potrivit art. 137 din Regulamentul Camerei Deputaţilor: „(1) Reexaminarea legii de către Camera Deputaţilor, în urma cererii făcute de Preşedintele României, în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituţia României, republicată, va avea loc în cel mult 30 de zile de la primirea cererii. Reexaminarea legii se efectuează mai întâi de Camera Deputaţilor, dacă aceasta a fost prima Cameră sesizată, după care se trimite legea adoptată Senatului, care va decide definitiv. În situaţia în care Camera Deputaţilor este Cameră decizională, legea adoptată se trimite Preşedintelui în vederea promulgării. (2) Reexaminarea legii pe baza cererii Preşedintelui României se face cu respectarea procedurii legislative. (3) Raportul comisiei, cu privire la solicitările formulate de Preşedintele României cuprinse în cererea de reexaminare, va cuprinde una dintre cele 3 variante: a) propunerea de adoptare a legii modificate şi completate în întregime sau parţial, în sensul cerut de Preşedinte în cererea de reexaminare; b) propunerea de adoptare a legii în forma adoptată iniţial de Parlament, în cazul în care se resping solicitările formulate în cererea de reexaminare; c) propunerea de respingere a legii. În cazul în care solicitările din cererea de reexaminare sunt acceptate, în parte sau în totalitate, comisia va formula textele corespunzătoare şi raportul va cuprinde toate amendamentele admise şi respinse depuse de deputaţi. Textele propuse trebuie să aibă legătură cu solicitările din cererea de reexaminare şi să asigure corelarea tehnico-legislativă a tuturor dispoziţiilor legii. În cazul în care se resping solicitările formulate în cererea de reexaminare, raportul nu va mai cuprinde amendamentele depuse. (4) Se supun dezbaterii plenului Camerei Deputaţilor, după regulile procedurii legislative, propunerile Comisiei sesizate în fond de adoptare a legii modificate sau completate în întregime sau parţial, în sensul solicitărilor formulate de Preşedintele României cuprinse în cererea de reexaminare, sau, după caz, propunerile Comisiei de adoptare a legii în forma adoptată iniţial, în cazul respingerii solicitărilor cuprinse în cererea de reexaminare. În şedinţa dedicată votului final se votează legea în ansamblul ei. Dacă nicio formă a legii supusă aprobării nu este adoptată de Cameră, legea este respinsă. (5) În situaţia în care propunerea de respingere a legii nu întruneşte numărul de voturi necesar adoptării, se restituie comisiei în vederea reexaminării, avându-se în vedere încadrarea în termenul prevăzut la alin. (1)”.
Totodată, potrivit art. 150 din Regulamentul Senatului: „(1) În cazul în care Preşedintele României cere, înainte de promulgare, reexaminarea unei legi adoptate prima dată de către Senat, cererea va fi înscrisă în termen de cel mult 30 de zile în proiectul ordinii de zi a Senatului. (2) Reexaminarea legii pe baza cererii Preşedintelui României se face cu respectarea procedurii legislative”.
În cazul legii criticate, prin procedura de reexaminare, Parlamentul a modificat condiţiile privind selecţia membrilor organelor de conducere, adoptând o lege cu un conţinut diferit faţă de forma iniţială şi pe cale de consecinţă, o nouă soluţie legislativă neavută în vedere de cererea de reexaminare. Deşi, strict formal, s-a intervenit asupra unui text - art. I pct. 1 - ce a format obiectul criticilor cererii de reexaminare, în realitate Parlamentul a depăşit limitele sesizării sale pentru reexaminarea legii prin cererea de reexaminare formulată de Preşedintele României, adoptând o soluţie ce nu poate fi considerată admitere, admitere în parte, respingere ori modificare în beneficiul reglementării impusă de necesitatea coerenţei reglementării. Deşi criticile au vizat clarificarea domeniilor de studii şi păstrarea unui anumit standard în ceea ce priveşte competenţele profesionale, soluţia legislativă propusă prin legea criticată diminuează chiar standardul pe care îl stabilise prin forma legii transmise iniţial la promulgare. Adoptând astfel conţinutul normativ al legii criticate, Parlamentul s-a comportat ca şi când nu ar fi fost în procedura de reexaminare a legii, ci în procedura obişnuită/comună.
Într-o astfel de situaţie, având în vedere imposibilitatea de a cere reexaminarea unei astfel de dispoziţii, introduse pentru prima dată într-o procedură de reexaminare derulată în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituţie, legiuitorul a nesocotit obligaţia de loialitate constituţională, iar legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 77 alin. (2) din Constituţie.
Faţă de cele de mai sus, în raport şi cu bogata jurisprudenţă a Curţii Constituţionale în materia limitelor sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii prin cererea de reexaminare formulată de Preşedintele României, limite trasate exclusiv pe cale jurisprudenţială, legea criticată a fost adoptată şi cu încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituţie”.
Articolul de mai sus este destinat exclusiv informării dumneavoastră personale. Dacă reprezentaţi o instituţie media sau o companie şi doriţi un acord pentru republicarea articolelor noastre, va rugăm să ne trimiteţi un mail pe adresa abonamente@news.ro.
