Preşedintele Klaus Iohannis a trimis Curţii Constituţionale o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040”, semnalând, între altele, că prevederile actului normativ încalcă separaţia puterilor în stat.
Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040” a fost transmisă de Parlament spre promulgare în data de 30 martie.
Preşedintele consideră că, prin modul în care a fost adoptată, precum şi prin conţinutul normativ, legea contravine unor norme şi principii constituţionale.
Motivele invocate de Klaus Iohannis:
I. Motive de neconstituţionalitate extrinsecă. Încălcarea prevederilor art. 61 alin. (2) şi ale art. 75 alin. (1) din Constituţie
Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040” a fost adoptată cu nesocotirea prevederilor art. 61 şi ale art. 75 din Constituţie, fiind încălcată competenţa primei Camere sesizate, Senatul, care nu a dezbătut textul şi soluţiile adoptate de Camera Deputaţilor. În forma adoptată, legea dedusă controlului de constituţionalitate nesocoteşte şi principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de o singură Cameră, legea fiind, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament.
Potrivit expunerii de motive a legii criticate, pentru atingerea unui nivel de dezvoltare similar economiilor din Europa Occidentală, se propune elaborarea Strategiei de dezvoltare economică şi socială a României pe termen lung, sub egida Parlamentului României care va asigura conducerea şi coordonarea întregului proces.
În forma iniţiatorilor, proiectul de lege statuează obligaţia elaborării şi actualizării Strategiei „România 2040”, precum şi „cadrul instituţional de realizare şi de asigurare a consensului naţional”.
În urma parcurgerii procedurii parlamentare din Camera Deputaţilor, prin raportul comun al comisiilor sesizate în fond cu această propunere legislativă au fost admise 15 amendamente, iar atât din punct de vedere formal, cât şi al conţinutului, textele adoptate de către fiecare dintre cele două Camere sunt diferite. Prin amendamentele admise, Camera Deputaţilor a realizat o serie de modificări care se îndepărtează în mod substanţial de voinţa iniţiatorului şi reprezintă modificări majore ale conţinutului formei iniţiale a propunerii legislative. Astfel, s-a modificat definiţia Strategiei „România 2040”, făcându-se referire la atingerea obiectivelor acestei strategii, fără însă a se realiza o legătură între procesul de elaborare şi cel de implementare a acestui document, s-a înlocuit termenul de „consens naţional” cu „dezbatere naţională” în cuprinsul articolului 2 referitor la elaborarea Strategiei „România 2040”, fără ca această modificare să fie corelată cu alte dispoziţii care se referă la asigurarea „consensului naţional”.
O altă modificare importantă este reprezentată de transferul responsabilităţii elaborării acestei strategii de la Parlamentul României la Camera Deputaţilor. În egală măsură, a fost extinsă durata de funcţionare a „Comisiei 2040” la un an de la intrarea în vigoare a legii şi s-a modificat în mod substanţial componenţa acestei comisii. Celelalte modificări realizate la nivelul Camerei decizionale vizează corelarea Strategiei „România 2040” cu Strategia naţională pentru dezvoltare durabilă a României 2030, dar şi introducerea obligaţiei în sarcina Guvernului de a aplica măsurile prevăzute în Strategia „Romania 2040”, prin adoptarea de acte normative.
Modificările operate reprezintă o schimbare a filosofiei legii şi a propunerii iniţiale, cu impact major asupra semnificaţiei acestei strategii a cărei natură juridică rămâne incertă şi a obligaţiilor care incumbă altor autorităţi publice.
Art. 75 din Legea fundamentală stabileşte competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. Acest articol a introdus, după revizuirea şi republicarea Constituţiei României în octombrie 2003, soluţia obligativităţii sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecţie, a Senatului sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, pe cale de consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării.
Curtea Constituţională a statuat că principiul bicameralismului izvorăşte din art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie. În jurisprudenţa constituţională au fost stabilite două criterii esenţiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care în procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Chiar dacă aplicarea acestui principiu nu poate deturna rolul de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate (Decizia nr. 1/2012), legiuitorul trebuie să ţină cont de limitele impuse de principiul bicameralismului. În Decizia nr. 624/2016, Curtea a arătat că în Camera decizională se pot aduce modificări şi completări propunerii legislative, dar Camera decizională „nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator”.
Mai mult, prin Decizia nr. 62/2018, Curtea Constituţională a statuat că în analiza respectării acestui principiu „trebuie avut în vedere (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului”.
De asemenea, Curtea Constituţională a stabilit, prin Decizia nr. 472/2008, că: „Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Aşadar, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (...) şi a competenţelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală”.
Totodată, prin Decizia nr. 624/2016, Curtea Constituţională a statuat că art. 75 alin. (3) din Constituţie, prin folosirea sintagmei „decide definitiv” cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator.
Prin raportare la cel de-al doilea criteriu, configuraţia între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului este una semnificativ diferită, forma legii adoptată de Camera Deputaţilor are 11 articole însumând 33 de alineate, în timp ce forma adoptată de Senat cuprinde 11 articole cu 28 de alineate. În jurisprudenţa sa (Decizia nr. 62/2018), Curtea Constituţională a reţinut existenţa unei configuraţii semnificativ diferite şi în situaţia în care forma primei Camere sesizate conţinea un articol unic, iar forma Camerei decizionale conţinea două articole.
Concluzionând, în cazul de faţă, Camera Deputaţilor, adoptând în calitate de Cameră decizională Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040”, a sustras dezbaterii şi adoptării primei Camere sesizate modificări care vizau aspecte esenţiale în structura şi filosofia legii, precum aspecte ce ţin de componenţa comisiei responsabile pentru elaborarea strategiei, instituţia care coordonează acest demers şi alte aspecte anterior menţionate, ceea ce contravine art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie.
II. Motive de neconstituţionalitate intrinsecă
1. Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040” încalcă art. 1 alin. (4) şi (5), prin raportare la art. 61, art. 64 alin. (4), art. 74 alin. (1), art. 109 alin. (1) art. 111, art. 112 din Constituţie, din perspectiva rolului constituţional al Parlamentului
1.1. Ca autoritate publică, Parlamentul are o competenţă generală şi anume aceea de a delibera asupra problemelor politice ale naţiunii. Deşi în Constituţie această competenţă nu este prevăzută explicit, în doctrina juridică este consacrată ideea că aceasta rezultă din întreaga construcţie juridică, mai ales din dispoziţia potrivit căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării şi organul suprem al poporului. Astfel, potrivit art. 61 din Constituţie: „(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării. (2) Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat”. Din această perspectivă, nimic din ceea ce reprezintă problematică politică, cu conţinut economic, naţional sau internaţional sau alt conţinut social nu este străin Parlamentului întrucât prin mandatul lor reprezentativ deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului şi, deci, tot ce este de interes pentru societate este implicat şi în realizarea mandatului acestora. Ca putere deliberativă, Parlamentul are mai multe funcţii, respectiv: legislativă; de stabilire a direcţiilor principale ale activităţii social-economice, culturale, statale şi juridice; de alegere, formare, avizarea formării, numirea şi revocarea unor autorităţi statale; de control; de organizare internă a sa.
Or, prin modul în care este reglementată atât modalitatea de elaborare a Strategiei „România 2040”, cât şi în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea Comisiei „România 2040” considerăm că este eludat/încălcat rolul deliberativ al Parlamentului României, astfel cum este acesta reglementat la art. 61 şi următoarele din Constituţie. Astfel, potrivit legii deduse controlului de constituţionalitate, întreaga responsabilitate a elaborării acestei strategii de dezvoltare socială şi economică a ţării pe termen lung este plasată sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor – cu ignorarea rolului celeilalte Camere a Parlamentului şi, implicit a posibilităţii de decizie a acesteia, Comisia „România 2040” urmând să fie condusă de preşedintele Camerei Deputaţilor. Practic, una dintre cele două Camere – Senatul şi, implicit, membrii acesteia (senatorii) – este cu totul exclusă de la exercitarea unei competenţe pe care Constituţia o consacră Parlamentului, în ansamblul său.
Potrivit legii supuse controlului de constituţionalitate, Comisia „România 2040” este înfiinţată cu scopul elaborării strategiei cu acelaşi nume, ce are conform art. 3 alin. (2) din lege, următoarele atribuţii principale: „pregătirea proiectului de strategie, fundamentarea strategiei, realizarea de scenarii de dezvoltare durabilă sau armonizarea şi integrarea contribuţiilor instituţiilor publice, a partidelor şi organizaţiilor neguvernamentale”. Potrivit art. 8 din lege, activitatea comisiei se finalizează cu o serie de documente, printre care şi Strategia „România 2040”. Din această perspectivă, considerăm că, prin natura competenţelor sale, Comisia „România 2040” se subrogă în rolul constituţional al Parlamentului şi al Guvernului, ale căror voinţă şi atribuţii urmează să se subsumeze celor edictate de un organism consultativ aflat în coordonarea Camerei Deputaţilor şi condus de preşedintele acesteia, ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a normelor constituţionale.
Din legea dedusă controlului de constituţionalitate nu rezultă cu claritate care este natura juridică a documentelor rezultate din activitatea comisiei, respectiv a celor prevăzute la art. 8 din lege. Dincolo de lipsa de claritate a normelor menţionate, prevederile art. 8 pun, o dată în plus, în discuţie înfrângerea rolul constituţional al Parlamentului şi al Guvernului. Astfel, deşi legea criticată nu stabileşte cu ce forţă juridică intră în ordinea juridică documentele elaborate de o comisie - fără personalitate juridică - aflată sub coordonarea unei singure Camere a Parlamentului, compusă din reprezentanţii unor autorităţi publice, care este condusă de preşedintele Camerei Deputaţilor - totuşi legea instituie în sarcina unor autorităţi publice (Guvernul României, Ministerul Finanţelor Publice) obligaţia de a ţine cont de conţinutul acestora în elaborarea de acte normative sau proiecte de acte normative (hotărâri de Guvern, ordine de ministru, proiectul legii bugetului de stat etc.), potrivit art. 10 alin. (1) şi (2) din legea criticată.
Potrivit legii supuse controlului de constituţionalitate, elaborarea Strategiei „România 2040” şi a celorlalte documente prevăzute de art. 8 din legea criticată nu este urmată de nicio măsură de natură să confere acestor documente o valoare normativă, din moment ce în chiar cuprinsul articolului 8 din lege se prevede că activitatea Comisiei „România 2040” se finalizează cu „proiectul” documentelor menţionate. În lipsa unor prevederi care să stipuleze expres modalitatea şi actul prin care proiectele de documente prevăzute la art. 8 din lege se impun cu forţă obligatorie pentru autorităţile publice, considerăm că este afectat chiar rolul Parlamentului, în funcţia sa de legiferare, singura autoritate cu o competenţă constituţională de a adopta acte cu forţă juridică obligatorie pentru toate autorităţile.
1.2. Comisia „România 2040” este reglementată ca un organism consultativ, fără personalitate juridică, care funcţionează sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor. Potrivit art. 5 alin. (1) din legea criticată, Comisia „România 2040” este alcătuită din: a) preşedintele Camerei Deputaţilor, care este şi preşedintele Comisiei „România 2040”; b) 2 reprezentanţi ai Guvernului României desemnaţi de prim-ministrul României; c) 2 reprezentanţi ai Preşedinţiei României; d) câte un reprezentant al partidelor parlamentare; e) câte 2 reprezentanţi ai comisiilor de specialitate din Senat şi Camera Deputaţilor; f) 2 reprezentanţi ai Academiei Române desemnaţi de preşedintele Academiei Române; g) câte 2 reprezentanţi ai Consiliului de Programare Economică şi ai Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză; h) 5 personalităţi ale ştiinţei, din mediul academic şi universitar desemnate de conducerea Comisiei „România 2040”, la propunerea Consiliului de Programare Economică; i) un reprezentant desemnat de Consiliul Naţional al Rectorilor”.
Din modul de redactare a dispoziţiilor care privesc această comisie, nu este clară natura sa juridică prin raportare la rolul Parlamentului României, la autonomia Camerelor şi la dispoziţiile constituţionale care reglementează procedura parlamentară. De asemenea, normele care reglementează activitatea comisiei sunt incomplete, neprecizându-se elemente de bază ale funcţionării sale, precum competenţa convocării întâlnirilor Comisiei „România 2040” modalitatea de luare a deciziilor, etc.
Din analiza atribuţiilor conferite de lege, chiar dacă această comisie este calificată drept „organism consultativ, fără personalitate juridică”, rolul său este cel de elaborare a unor proiecte asimilate celor de acte normative. Potrivit art. 64 alin. (4) din Constituţie „Fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente şi poate constitui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele îşi pot constitui comisii comune”. În continuare, art. 8 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului detaliază posibilitatea înfiinţării de comisii speciale, inclusiv pentru elaborarea de proiecte de acte normative.
Potrivit acestui articol: „(1) La nivelul Parlamentului se pot constitui comisii speciale pentru avizarea unor acte normative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri precizate în hotărârile de constituire a respectivelor comisii; (2) Comisiile speciale se pot constitui la iniţiativa celor două birouri permanente sau la propunerea a cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor şi al senatorilor. Pe durata funcţionării, comisiile speciale au acelaşi statut ca şi comisiile permanente. (3) Prevederile art. 7 alin. (2) şi (3) sunt aplicabile şi în cazul comisiilor speciale, iar procedurile de lucru sunt similare cu cele ale comisiilor permanente din cadrul Camerei Deputaţilor şi Senatului; (4) Propunerile legislative elaborate de comisiile speciale se depun la cele două birouri permanente, sub semnătura majorităţii sau a tuturor membrilor comisiei. Cele două birouri permanente solicită, în cel mult 5 zile, avizul Consiliului Legislativ. Propunerile legislative elaborate de către o comisie specială nu mai sunt supuse analizei altor comisii; (5) După primirea avizului Consiliului Legislativ, textul propunerii legislative şi avizul respectiv sunt difuzate atât deputaţilor şi senatorilor, cât şi Guvernului care pot formula amendamente în termen de 7 zile. În termen de 5 zile de la expirarea termenului de depunere a amendamentelor, comisia specială va depune un raport asupra amendamentelor formulate; (6) Propunerile legislative elaborate de comisiile speciale şi rapoartele acestor comisii se înscriu cu prioritate pe ordinea de zi a şedinţelor comune ale celor două Camere de către birourile permanente; (7) Prevederile art. 21-29 se aplică în mod corespunzător propunerilor legislative elaborate de comisiile speciale”.
Aşadar, comisiile speciale comune care au ca scop elaborarea unor propuneri legislative se înfiinţează la iniţiativa celor două birouri permanente sau la propunerea a cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor şi senatorilor. Având în vedere atribuţiile Comisiei „România 2040”, modul său de înfiinţare este unul contrar dispoziţiilor art. 64 alin. (4) din Constituţie.
Mai mult, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a stabilit că elaborarea unui proiect de act normativ „nu înseamnă ca însăşi Comisia specială să iniţieze proiectul/propunerea legislativă, pentru că acesta nu are drept de iniţiativă legislativă [a se vedea art. 74 din Constituţie şi Decizia nr. 474 din 28 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 3 august 2016, paragraful 36]” (Decizia nr. 828/2017). În aceeaşi decizie, Curtea a statuat că o comisie specială „fie întocmeşte un raport asupra unui proiect/unei propuneri legislative preexistent/e, iar deputaţii şi senatorii membri ai Comisiei depun amendamente care sunt admise/respinse, după caz, fie concepe o propunere legislativă care poate face obiectul unei iniţiative legislative ulterioare”.
Având în vedere că în cuprinsul legii criticate nu se regăseşte nicio dispoziţie referitoare la natura juridică a documentelor prevăzute de art. 8 din legea criticată, dar cu toate acestea, Guvernul este obligat să adopte proiecte de acte normative în vederea aplicării măsurilor prevăzute în Strategia „România 2040”, rezultă că această comisie nu numai că are chiar rol de iniţiator al acestor proiecte de acte normative, ceea ce este contrar atât art. 74 alin. (1) din Constituţie referitor la dreptul de iniţiativă legislativă, cât şi jurisprudenţei Curţii Constituţionale, anterior invocată, dar şi adoptă aceste proiecte, conferindu-le forţă obligatorie.
1.3. Potrivit art. 9 alin. (3) din legea criticată, „Parlamentul, prin comisiile de specialitate, asigură monitorizarea continuă a implementării Strategiei „România 2040”. Prin această dispoziţie, legea dedusă controlului de constituţionalitate instituie o nouă formă de control exercitată de Parlament asupra Guvernului, separat de cele prevăzute în mod expres de Constituţie.
Conform art. 109 alin. (1) din Legea fundamentală, „Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, iar art. 111 şi art. 112 din Constituţie stabilesc obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul sau de a răspunde unor întrebări sau interpelări. Prin modul vag de formulare, din textul legii nu rezultă cu claritate cum se realizează această „monitorizare continuă” a implementării Strategiei „România 2040” şi, în ce măsură, această monitorizare realizată de comisiile permanente nu se suprapune peste formele de control parlamentar prevăzute în mod expres şi limitativ de Constituţie.
În jurisprudenţa sa, examinând comparativ sfera competenţelor celor două tipuri de comisii parlamentare (comisia permanentă de control şi comisia de anchetă), Curtea a statuat că, „în vreme ce prima categorie are plenitudine de analiză, verificare şi evaluare a activităţii autorităţii publice aflate sub control parlamentar, sub toate aspectele în care autoritatea publică desfăşoară atribuţii, comisia de anchetă are un rol limitat la verificarea necesară clarificării anumitor cauze sau împrejurări în care s-au produs evenimente sau au avut loc acţiuni cu efecte negative. Ambele categorii de comisii întocmesc rapoarte prin care stabilesc concluzii, răspunderi şi măsuri care se impun, la nivelul Parlamentului. Pe de altă parte, în vreme ce o comisie permanentă de control, aşa cum arată şi titulatura, îşi exercită competenţa de control pe toată durata mandatului Parlamentului, desfăşurând activităţi de verificare periodice şi continue, în cazul comisiilor de anchetă, acestea acţionează pe o perioadă determinată de timp, încetându-şi activitatea după efectuarea anchetei şi prezentarea concluziilor către plenul Parlamentului. (...)” (Decizia nr. 720 din 15 noiembrie 2017).
Prin conţinutul lor, dispoziţiile art. 9 alin. (3) din lege atribuie o competenţă de control continuă, specifică unor comisii permanente de control, tuturor comisiilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, aspect care încalcă atât autonomia parlamentară, cât şi funcţia de control a Parlamentului României.
Astfel, neclaritatea textului amintit este una contrară atât art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa referitoare la calitatea legii, cât şi art. 109 alin. (1), art. 111, art. 112 din Constituţie.
2. Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040” încalcă art. 1 alin. (4) şi (5), prin raportare la art. 102 alin. (1) şi art. 138 alin. (2) din Constituţie, din perspectiva rolului constituţional al Guvernului
Principiul separaţiei puterilor în stat este încălcat şi prin raportare la rolul constituţional al Guvernului şi la competenţele sale stabilite de Constituţie şi de Legea nr. 90/2001.
În primul rând, potrivit art. 3 alin. (1) din legea criticată „Strategia România 2040 se elaborează sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor, care asigură conducerea întregului proces”. Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”. În realizarea funcţiilor sale, în conformitate cu art. 11 lit. f) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului, acesta „aprobă strategiile, metodologiile, precum şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate”.
Legea dedusă controlului de constituţionalitate stabileşte cadrul instituţional de elaborare a Strategiei „România 2040”, reglementând înfiinţarea Comisiei „România 2040”, organism consultativ, fără personalitate juridică cu rol de elaborare a Strategiei „România 2040”. Timp de un an de la intrarea legii în vigoare, sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor, Comisia „România 2040” are rolul de a elabora strategia cu acelaşi nume, activitatea sa concretizându-se într-o serie de documente prevăzute de art. 8 din lege, printre care: declaraţia politică de asumare a Strategiei „România 2040”, Strategia „România 2040”, prognozele şi scenariile de dezvoltare, precum şi detalierea acestora sub forma unui raport de fundamentare, propuneri de actualizare a strategiilor sectoriale şi a principalelor politici publice necesare pentru implementarea strategiei „România 2040”.
În procesul de elaborare a acestei strategii şi a documentelor amintite, singura implicare a Guvernului României constă în desemnarea de către prim-ministru a doi reprezentanţi ai acestuia, în componenţa comisiei „România 2040” şi faptul că această structură consultativă prezintă informări periodice Guvernului, potrivit art. 6 alin. (4) din legea criticată.
În acelaşi timp, potrivit art. 9 din legea criticată, actualizarea acestei strategii se realizează la un interval de 3 ani, „în funcţie de schimbările din contextul internaţional şi de evoluţiile socio-economice interne”. O astfel de prevedere intră în contradicţie atât cu rolul Guvernului prevăzut de art. 102 alin. (1) din Constituţie, cât şi cu funcţia sa de elaborare a strategiilor, în conformitate cu atribuţia prevăzută de art. 11 lit. f) din Legea nr. 90/2001.
În aceste condiţii, programele de guvernare ale Guvernelor învestite trebuie să se alinieze Strategiei „România 2040”. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că programul de guvernare este un document politic ce vizează exclusiv raportul constituţional dintre Parlament şi Guvern, raport guvernat de dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Constituţie, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”, şi de cele ale art. 102 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice” (Decizia nr. 158/2014, par. 62). În aceeaşi decizie, Curtea a reţinut că „întrucât punerea în aplicare a Programului de guvernare este condiţionată de aprobarea de către Parlament, orice modificare a acestuia impune în sarcina Guvernului obligaţia de a supune dezbaterii forului legislativ noul conţinut al Programului”.
Aşadar, câtă vreme activitatea Guvernului trebuie să fie aliniată cu Strategia „România 2040”, dat fiind faptul că Guvernul are obligaţia de a emite acte normative în vederea aplicării măsurilor prevăzute în acest document, iar această strategie se actualizează o dată la 3 ani, modul deficitar de redactare a legii criticate poate conduce la un blocaj instituţional. Astfel, Guvernul va fi în situaţia în care, nevoit fiind să îşi adapteze programul de guvernare la realitatea socio-economică a ţării, va propune spre aprobare Parlamentului măsuri ce nu sunt aliniate cu Strategia „România 2040”, care se actualizează din 3 în 3 ani. O atare reglementare contravine nu numai rolului Guvernului, ci şi dispoziţiilor constituţionale referitoare la raporturile dintre Parlament şi Guvern. Prin prisma argumentelor de mai sus, dispoziţiile amintite anterior încalcă art. 102 alin. (1) din Constituţie.
În al doilea rând, potrivit art. 10 din legea criticată, „(1) La elaborarea proiectului legii bugetului de stat, autoritatea administraţiei publice centrale responsabilă cu finanţele publice ia în considerare cu prioritate prevederile Strategiei România 2040; (2) Guvernul pune în aplicare programele şi proiectele de dezvoltare din Strategia România 2040”.
Conform art. 138 alin. (2) din Legea fundamentală, „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului”. Elaborarea proiectului bugetului public reprezintă una dintre fazele principale ale procesului bugetar public, fiind urmată de aprobarea acestuia, executarea bugetului, încheierea execuţiei bugetare şi aprobarea contului general de execuţie bugetară, respectiv controlul execuţiei bugetului public.
Etapa elaborării proiectului bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale cade în sarcina Guvernului, fiind o obligaţie constituţională consacrată expres. Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice care se referă la rolul Guvernului, din secţiunea a 2-a a capitolului II intitulată „Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar”, „Guvernul asigură realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia în considerare perspectivele economice şi priorităţile politice cuprinse în Programul de guvernare acceptat de Parlament”.
Aşadar, singurul document la care Guvernul trebuie să se raporteze este Programul de guvernare acceptat de Parlament, nicidecum o altă strategie sau un document elaborat de un organism consultativ, cu o natură juridică incertă cu privire la care, din dispoziţiile legii criticate, nu se poate deduce nici dacă acesta este sau nu supus unui vot al Parlamentului. Practic, prin mecanismul instituit de această lege, se creează cadrul elaborării unui document la care Guvernul României trebuie să se alinieze, dar care nu reprezintă un program de guvernare pe baza căruia Parlamentul acordă un vot de încredere Guvernului şi care poate fi modificat în condiţii incerte, deschizându-se calea unor posibile abuzuri.
Impunerea altor limitări în elaborarea proiectului bugetului de stat este una contrară acestei competenţe a Guvernului. Mai mult, faptul că legea supusă controlului de constituţionalitate menţionează doar proiectul legii bugetului de stat şi nu face nicio referire la proiectul legii bugetului asigurărilor sociale de stat, demonstrează încă o dată redactarea deficitară şi incoerenţa acestei legi, o strategie de dezvoltare socio-economică a ţării implicând, în mod natural, aspecte ce ţin de bugetul asigurărilor sociale.
În concluzie, prin conţinutul său, legea criticată atribuie unui organism consultativ, fără personalitate juridică, cu o durată de funcţionare limitată la un an de zile şi care îşi desfăşoară activitatea sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor, o atribuţie a Guvernului, cea de a elabora şi fundamenta documente strategice pentru dezvoltarea socio-economică a ţării, încălcând principiul separaţiei puterilor în stat prevăzut de art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală şi impunând Guvernului obligaţii suplimentare, contrare art. 138 alin. (2) din Constituţie şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 500/2002. Astfel, legea contravine aspectelor referitoare la rolul Guvernului în procesul bugetar, fiind contrară şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit căruia „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”.
3. Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040” încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie
Distinct de argumentele prezentate, întreg conţinutul normativ al legii deduse controlului de constituţionalitate prezintă o serie de vicii de constituţionalitate, începând chiar cu obiectul de reglementare al acestei legi.
3.1. Din analiza conţinutului art. 1 al legii criticate, nu este clară natura juridică a Strategiei „România 2040” şi a celorlalte documente conexe prevăzute de art. 8 din aceeaşi lege. Pe de o parte, în lipsa unei adoptări formale a acestor documente, acestea nu se bucură de valoare normativă, prin urmare nu pot produce efecte juridice faţă de nicio altă autoritate publică, cu atât mai puţin să oblige Guvernul României să adopte proiecte de acte normative în vederea aplicării măsurilor prevăzute în această strategie. Pe de altă parte, în cazul în care rezultatele activităţii Comisiei „România 2040” sunt proiecte de acte normative, distinct de viciile de procedură menţionate anterior cu privire la competenţa comisiei de a elabora şi iniţia astfel de propuneri legislative, reglementarea posibilităţii ca această strategie să fie actualizată de către Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, în conformitate cu art. 9 din legea criticată, încalcă ierarhia actelor normative şi, implicit, principiul supremaţiei Constituţiei prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie.
3.2. Sintagma „cadrul instituţional de realizare şi asigurare a consensului naţional” din cuprinsul art. 1 alin. (1) este una lipsită de claritate şi precizie. Dintr-o perspectivă democratică, un consens naţional nu poate fi realizat efectiv. În cel mai bun caz, un cadru instituţional poate stimula dialogul în vederea alegerii unor abordări ce întrunesc un grad ridicat de susţinere – dialog ce se realizează în societate, între cetăţeni şi actorii politici, între cetăţeni şi instituţii sau la nivel interinstituţional. Sintagma menţionată, prin modul deficitar de redactare, poate fi considerată şi ca fiind în opoziţie cu pluralismul politic, libertatea de conştiinţă, de exprimare sau cu valorile democratice care sunt repere ale statului de drept, consacrate inclusiv la nivel constituţional. În continuare, este neclar în ce măsură legea criticată poate îndeplini acest obiectiv al realizării consensului naţional sau măcar al unei dezbateri, în condiţiile în care doar art. 6 alin. (1) din lege se referă la dezbateri largi, care însă, la rândul său este formulat imprecis pentru a servi în mod real unui astfel de scop.
3.3. Art. 2 alin. (2) din lege prevede că „autorităţile administraţiei publice, Academia Română, academiile de ramură, instituţiile de învăţământ superior, instituţiile de cercetare-dezvoltare de drept public şi privat, sindicatele, patronatele de ramură, precum şi organismele neguvernamentale de profil vor sprijini elaborarea Strategiei „România 2040”. Din modul de formulare al acestui alineat este neclară modalitatea concretă în care „vor sprijini” sindicatele, patronatele şi organizaţiile neguvernamentale elaborarea acestei strategii, în condiţiile în care legea prevede invitarea lor în Comisia de elaborare a Strategiei, cu titlu opţional, la decizia forului, element prin care se asigură doar consultarea acestor organisme, în conformitate cu art. 5 alin. (2) din legea criticată. Dincolo de aspectul că însăşi consultarea este opţională, pentru respectarea cerinţelor de calitate a legii apreciem că este necesară clarificarea obligaţiei acestor entităţi de a sprijini şi a modalităţilor prin care acestea pot acorda un astfel de sprijin.
Mai mult, absenţa unor criterii de selectare a reprezentanţilor societăţii civile în scopul invitării lor la lucrările comisiei, absenţa oricăror detalii din conţinutul art. 6 alin. (1) cu privire la distribuţia regională a dezbaterilor publice, a formatului, a unui număr estimativ al acestora lasă fără efect chiar scopul legii, cel de reglementare a cadrului instituţional „de realizare şi asigurare a consensului naţional”.
3.4. Conform art. 2 alin. (1) din legea criticată, strategia „cuprinde scenarii şi politici publice alternative”, iar în detalierea acestei norme, art. 7 alin. (2) din lege stabileşte atât numărul de scenarii (3 la număr), cât şi caracterul acestora („optimist, moderat şi pesimist”). Dat fiind faptul că în textul legii nu există dispoziţii cu privire la competenţa decizională în legătură cu utilizarea/ analizarea/evaluarea scenariilor sau politicilor publice alternative, ori cu alegerea uneia dintre variante, este neclară posibilitatea de concretizare a acestui mecanism.
Astfel, guvernele succesive ar putea ajunge la situaţia elaborării anuale şi, respectiv, a înaintării către Parlament, în vederea aprobării, nu a unui proiect de lege a bugetului de stat, ci a trei proiecte distincte, unul pentru fiecare scenariu. Neclaritatea textului conduce şi la imposibilitatea determinării modului în care Guvernul îşi poate îndeplini obligaţia de punere în aplicare a Strategiei, dată fiind existenţa celor 3 scenarii.
3.5. Absenţa oricăror dispoziţii cu privire la modul în care proiectele de documente prevăzute la art. 8 din lege (declaraţia politică de asumare a Strategiei „România 2040”, Strategia „România 2040”, prognozele şi scenariile de dezvoltare, precum şi detalierea acestora sub forma unui raport de fundamentare, propunerile de actualizare a strategiilor sectoriale şi a principalelor politici publice necesare pentru implementarea Strategiei „România 2040”) dobândesc valoare juridică şi devin opozabile altor autorităţi publice lipseşte norma de claritate. De asemenea, lipsa oricăror norme referitoare la planul de acţiune, responsabilitatea elaborării lui sau măcar referiri privind obligaţia Guvernului de a elabora un astfel de document într-un anumit termen de la elaborarea Strategiei lasă fără efect dispoziţiile legii criticate.
3.6. Potrivit art. 9 alin. (5) din legea criticată, „În vederea aplicării măsurilor prevăzute în Strategia „România 2040”, Guvernul adoptă, în condiţiile legii, proiecte de acte normative”. Modul de redactare a acestei dispoziţii este unul neclar, iar referirea la „proiecte de acte normative” şi nu la „acte normative” conduce la concluzia că Guvernul este obligat să înainteze/adopte doar proiecte de lege pentru punerea în practică a măsurilor Strategiei, nu şi acte normative secundare sau terţiare. Aceste aspecte ridică reale probleme de aplicare a legii şi încalcă totodată exigenţele de calitate ale legii prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituţie, aşa cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
3.7. Operaţiunea juridică prin care Strategia „România 2040” este actualizată de către Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză este una neclară, nefiind precizată în cuprinsul art. 9 alin. (2) din legea criticată. În acest sens, constatăm că lipsesc din lege şi raţiunile/criteriile obiective sau subiective/ situaţiile concrete ce impun o actualizare a strategiei. În opinia noastră, inexistenţa acestora lasă loc abuzului, lipsind norma de claritate şi predictibilitate.
3.8. Nu în ultimul rând, este neclar cum un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, poate asigura secretariatul unui organism consultativ al Camerei Deputaţilor. Potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa nr. 22/2007 privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză, aceasta „se organizează şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Secretariatului General al Guvernului şi coordonarea prim-ministrului, având rolul de a elabora studii şi prognoze pe termen scurt, mediu şi lung privind evoluţia economiei româneşti în ansamblu, pe sectoare şi în profil teritorial, sinteze macroeconomice, de a fundamenta orientările strategice de dezvoltare economico-socială şi măsurile de politică economică proiectate de Guvern, în concordanţă cu Programul de guvernare, precum şi de a coordona, împreună cu Secretariatul General al Guvernului, şi monitoriza politicile publice, cu deosebire ale investiţiilor în parteneriat public-privat şi din domeniul ajutorului de stat”.
Atribuirea unui asemenea rol Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză nu numai că lipseşte norma de claritate, în prezenţa unor reglementări incomplete, dar încalcă în mod direct şi principiul separaţiei puterilor în stat prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie. Toate aceste neclarităţi şi redactări lipsite de precizie din cuprinsul actului normativ sunt contrare art. 1 alin. (5) din Constituţie în dimensiunea sa referitoare la calitatea legii.
În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040” este neconstituţională în ansamblul său, cu toate consecinţele ce decurg din acest aspect, astfel cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
Articolul de mai sus este destinat exclusiv informării dumneavoastră personale. Dacă reprezentaţi o instituţie media sau o companie şi doriţi un acord pentru republicarea articolelor noastre, va rugăm să ne trimiteţi un mail pe adresa abonamente@news.ro.
